Conférence au Conseil d’Etat : Quelle place pour les services publics dans l’Union ?

Le concept de service publics ou d’intérêt général est entendu différemment au sein de l’Union européenne : les conceptions germanique, nordique, latine et anglo-saxonne ne sont pas identiques. La philosophie politique distingue classiquement une conception pragmatique ou utilitariste, incarnée par la Grande Bretagne, et une approche volontariste ou rationaliste, illustrée par la France. A des degrés variables donc, et selon des modes de gestion divers, toutes les démocraties libérales européennes, héritières des Lumières, accordent une place aux services publics.

Quoi qu’il en soit, il est nécessaire de faire 3 constats quant à la place des services publics dans l’Union :

I – Le choix de la libre concurrence par les pères fondateurs de la Communauté a circonscrit la place dévolue aux services publics tout en laissant un large pouvoir d’appréciation aux Etats.

Le choix de la libre concurrence est en effet au cœur de la construction européenne. Dans l’esprit des rédacteurs des traités, il fallait éviter que les opérateurs économiques ou les autorités publiques ne réintroduisent des obstacles aux échanges.

On note une absence claire du terme de « service public » dans le corps du traité de Rome, qui n’est mentionné qu’à propos du secteur des transports, ce qui est révélateur. Une place résiduelle est donc faite au service public dans la construction européenne, ce qui a suscité de nombreuses critiques dès l’origine. Nombreux ont été les juristes, notamment en France, à regretter l’absence d’une définition claire des services publics et de reconnaissance de leur spécificité dans les traités communautaires.

Dans beaucoup de secteurs, la question de l’ouverture à la concurrence des services publics ne s’est pas posée pendant une trentaine d’années. C’est l’Acte unique de 1986 qui, en adoptant la proposition de Jacques Delors, alors président de la Commission, de réaliser le marché intérieur au plus tard en 1992, enclenche un processus d’européanisation des services publics en ouvrant à la concurrence des secteurs stratégiques.

II – Avec la construction du marché intérieur, se met en place un nouveau mode de régulation des services publics, dans les limites compatibles avec l’accomplissement de leurs missions d’intérêt général.

L’objectif du marché unique impose de mettre en œuvre les 4 grandes libertés de circulation (produits, services, hommes et capitaux) avec un calendrier contraignant. Il devient donc incontournable de repenser la gestion des anciens monopoles publics dans un cadre concurrentiel dont les règles doivent être définies à l’échelle européenne. A partir de 1990, ont ainsi été ouverts progressivement à la concurrence des domaines stratégiques (transports, énergie, télécommunications, services postaux…).

La CJUE a autorisé des restrictions de concurrence et des droits exclusifs pour que des entreprises publiques (ex : ENGIE) puissent assurer leurs missions d’intérêt général et a confirmé que le fait de créer une position dominante n’est pas incompatible avec les traités, dès lors que l’entreprise en cause n’exploite pas cette position de façon abusive.

Bien entendu, la libéralisation des activités exercées sous monopole s’est accompagnée du maintien d’obligation de service public et de garanties pour les usagers. Par exemple, les principes de continuité, d’égalité d’accès et de traitement, d’adaptabilité du service sont mentionnés dans chacune des directives « services postaux », « gaz », « électricité ». C’est dans ce contexte qu’est apparu le concept de « service universel » qui vise à assurer en tout point du territoire, un service de qualité à un prix abordable pour tous.

III – La reconnaissance dans les traités communautaires de valeurs communes concernant les services publics a consolidé leur place dans l’Union et favorisé l’adoption d’un ensemble de règles européennes.

A partir de la fin des années 1990, l’Union s’est efforcée de rééquilibrer la place des services publics dans le projet européen en affirmant leur contribution positive à la société (Cf. art. 16, Traité d’Amsterdam).

Du fait que les SIG (Services d’Intérêts Généraux) englobent désormais les services économiques, mais aussi les services non économiques, la place des services publics dans l’Union s’est considérablement accrue. Et la Commission européenne a reconnu, dans sa 1ère communication entièrement consacrée aux SIG, leur « place spécifique comme piliers de la société et de l’économie européenne ».

Ainsi, à partir de la jurisprudence de la CJUE et des lignes directrices fixées par la Commission européenne, se construit progressivement un référentiel commun à l’échelle de l’Union sur les règles et les missions des services publics.

Conclusion :  L’application des règles du marché intérieur a eu des conséquences profondes sur l’organisation et la définition des services publics des Etats membres, notamment en France, avec la remise en cause des monopoles nationaux et l’émergence d’autorités de régulation. Aujourd’hui, avec la reconnaissance dans les traités de la spécificité des services publics et de leur rôle essentiel dans la préservation de la cohésion territoriale et sociale, un rééquilibrage s’est opéré.

Il n’en demeure pas moins que les inquiétudes sur l ‘avenir des services publics demeurent. Il y a une demande pour une approche plus démocratique avec un rôle accru du Parlement européen et des parlements nationaux et une participation plus active des citoyens européens au processus de décision de la Commission européenne. Surtout, l’attachement aux services publics est au cœur du combat pour la défense des préférences collectives des européens dans le cadre de la négociation des traités multilatéraux de libre-échange. Cela peut être une chance pour l’Union, si elle parvient à démontrer qu’elle a la capacité de défendre un élément constitutif de l’identité européenne à l’heure de la mondialisation.

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